1944, le pacte social

La Sécurité sociale est toute une histoire

En 1886, Eudore Pirmez, député et industriel, président de « la Commission du travail » créée après les tragiques événements de mars (Liège et Charleroi) évoquait ainsi la « sécurité sociale » : « La condition qui domine toutes les autres, c’est la sécurité sociale, (c’est-à-dire) le maintien de l’ordre public. »

Dans l’ordre libéral, régnant en Belgique à l’époque, qui favorise l’association du capital, mais pas les associations de salariés, seule l’assurance libre et l’épargne individuelle sont défendues pour répondre aux aléas de l’existence (voir aujourd’hui les Républicains aux Etats-Unis).

Si les socialistes depuis Colins évoquent la création d’un système généralisé d’assurances sociales, les réalisations sont privées : mutualités (soins de santé), syndicats (chômage), coopératives (maladie, vieillesse entrainant l’incapacité de travailler) ou publiques, comme certaines communes (chômage), basées sur des adhésions et donc des cotisations volontaires. Ces caisses, parfois subventionnées, concernent une petite minorité de la population avant la première guerre.

Deux exceptions :

1. Les fonctionnaires bénéficient d’une pension, comme les militaires. Les fonctionnaires (statut particulier) sont très peu nombreux, la majorité des employés et des ouvriers de la fonction publique sont des contractuels.
   
2. Depuis les années 1840, l’Etat a imposé aux Charbonnages (puis carrières et entreprises de pêche) en raison du danger inhérent à ces activités), contre le rétablissement des livrets ouvriers, la création de « Caisses de prévoyance » alimentées par des cotisations patronales et ouvrières. Elles versent des aides aux blessés, veuves et orphelins et des pensions aux ouvriers âgés de 70 ans après 50 années de cotisation, c’est-à-dire à partir de 1890. Les montants versés relèvent de l’aide sociale à savoir, 0, 50 centimes, l’équivalent d’un pain de 2kg par jour aux mineurs de 70 ans et ils ne sont pas nombreux.

Les premiers à obtenir une pension sont les mineurs en 1911. En raison de leurs nombreuses grèves et du rôle essentiel de la production de charbon, ils sont pionniers dans de nombreux domaines (temps de travail, pensions…). Ils sont relayés par leurs syndicats réformistes (la FNM-1887) et par les parlementaires du POB, ancêtre du « Parti socialiste ».

Dans l’entre-deux guerres, les mesures sectorielles se multiplient et concernent un nombre croissant de salariés mais qui doivent adhérer à une mutuelle et/ou un syndicat pour pouvoir bénéficier de diverses assurances. L’exemple type est le chômage, très important durant la première guerre et pendant la reprise de l’économie, qui entraîne l’intervention financière massive de l’état. Le ministre socialiste Joseph Wauters décide que les syndicats pourront servir d’intermédiaire pour le paiement des allocations de chômage à leurs membres, ce qui explique en partie, l’augmentation importante des effectifs syndicaux après-guerre, mais aussi l’impossibilité de créer de nouveaux syndicats (par exemple la « centrale révolutionnaire des mineurs »), incapables d’assurer ce service réservé de fait aux organisations « réformistes », socialistes (très majoritaires alors), chrétiennes et libérales.

Les socialistes défendent toujours la création d’un système obligatoire, généralisé, tandis que les chrétiens restent favorables aux assurances volontaires, craignant l’étatisation d’un tel système. Les discussions à ce propos s’intensifient lors de la sortie de la crise économique des années trente. Entre 1935 et 1938 donc. Les menaces de guerre relèguent ensuite ces débats à l’arrière-plan. L’évolution d’après-guerre ne constitue donc ni une surprise, ni une rupture fondamentale. En revanche « le Pacte social » traduit en arrêté –loi le 28 décembre 1944, est bien négocié pendant la guerre.

1940-1944

Pendant la guerre, l’occupant nazi tente l’unification des systèmes d’assurance par la création d’un syndicat unique (UTMI) et par la prise de contrôle des différentes caisses. Une minorité de syndicalistes socialistes ainsi qu’une majorité chrétienne flamande acceptent les conditions de l’occupant par esprit de collaboration, par opportunisme ou par volonté de préservation de l’influence existante. Tandis que les syndicalistes socialistes résistants s’organisent dans la clandestinité pour lutter contre l’UTMI et préparer l’après-guerre, les communistes créent des Comités de lutte syndicale (CLS) pour poursuivre la lutte revendicative immédiate (salaires, ravitaillement…) et accroître l’influence du PC. À Liège se crée le Mouvement syndical unifié (MSU) dirigé par André Renard qui partage la volonté revendicative des CLS, mais cherche à combattre l’influence syndicale des communistes. Les tentatives d’unification des mutualités n’aboutissent pas, même si les mutualités socialistes passent sous contrôle allemand (elles étaient trop résistantes aux yeux des allemands).

1. C’est Joseph Bondas((Bondas, Joseph (Seraing, 1881-1957) ouvrier mouleur en fer, fondateur avec J. Lahaut du syndicat « Relève toi » à Seraing, dirigeant de la Centrale des métallurgistes de Belgique, puis secrétaire général de la Confédération générale du travail de Belgique, résistant, secrétaire adjoint aux réfugiés dans le gouvernement Pierlot en exil à Londres, secrétaire national de la FGTB (1945). (Dictionnaire biographique du mouvement ouvrier en Belgique : https//maitron.fr) )), dirigeant de la CGTB (syndicat socialiste), qui s’adresse à son ami Henri Fuss((Fuss, Henri (Bruxelles 1882-1964) après avoir commencé des études d’ingénieur à l’ULg, devient typographe et le principal militant anarcho-syndicaliste du pays. Gagne Paris où il suit des études de droit et travaille dans le domaine de la lutte contre le chômage. Fonctionnaire au Bureau International du travail (BIT) à Genève(1920), directeur général du Ministère du travail et de la prévoyance sociale(1937) en Belgique, révoqué par l’occupant, résistant socialiste, cheville ouvrière du Pacte social. Amis de syndicalistes socialistes, cousin de P.E. Janson, ministre et premier ministre libéral (mort à Buchenwald), de Marie Spaak-Janson, sénatrice socialiste, de PH. Spaak, ministre et premier ministre socialiste. Haut-fonctionnaire, il a également contact avec les dirigeants patronaux comme Goldschmidt et Velter)), directeur général du Ministère du travail et de la prévoyance sociale, destitué par l’occupant, pour lui proposer de discuter de l’avenir entre syndicats et patrons. Fuss prend contact avec son ami Paul Goldschmidt((Goldschmidt-Clermont, Paul (Bruxelles, 1890-1969), Ingénieur civil ULB, ingénieur électricien Institut Montefiore, Liège, spécialiste de la TSF au Congo, puis au sein de l’armée belge où il rencontre le soldat Velter((Velter, Georges (Bruges 1896-Bruxelles 1979), s’engage dans l’armée à la fin de s, es études secondaires(1914), soldat, il est sous les ordres du lieutenant Goldschmidt à Baarle le Duc enclave belge aux Pays-Bas au service d’un service de TSF. Goldschmidt l’engage en 1919, au futur Fabrimétal dont il devient le directeur, il se spécialise dans les relations sociales avec les syndicats et siège dans les nombreux organes tripartites Etat, syndicats, patronat avant-guerre. Il se joint à Goldschmidt au sein du Comité ouvrier-patronal dès 1941. Fabrimétal accueille de nombreuses réunions de ce comité. Dirigeant de la FIB après-guerre (Nouvelle biographie nationale notice de G. Van Themsche , VI, 2001) )). Il organise le secrétariat du futur Fabrimétal avec Velter et devient directeur du Comité central industriel. A ce titre, il participe à l’organisation du service des allocations familiales et siège d’office dans les nombreux organes paritaires où il fait la connaissance de Fuss. Il en est un ardent défenseur. Destitué par l’occupant, il se consacre au « Pacte social » dès 1941. Administrateur délégué de l’ONSS, à sa création en 1945 (Nouvelle biographie nationale, X, 2005 notice de N. Lubelski-Bernard) )), dirigeant du CCI (Comité central industriel)(octobre 1941). C’est l’origine du Comité Ouvrier –Patronal, qui rédige dans la clandestinité  «  l’accord de solidarité sociale » autrement dit le « Pacte social » (avril1944). Bondas appelé à Londres n’y participe plus, Henri Pauwels((Pauwels, Henri (Nivelles 1890- Canada 1946), ajusteur en papeterie, propagandiste syndical chrétien pour le BW, secrétaire général de la CSC en 1921, puis président en 1932. Contrairement à Auguste Cool, secrétaire général, il s’oppose fermement à l’UTMI créé par l’occupant. Il est le partenaire chrétien du Comité ouvrier patronal. Ministre après la guerre, et président de la Confédération internationale des syndicats chrétiens.)), président de la CSC, dirigeant Wallon y représente le monde ouvrier chrétien, du côté socialiste divers syndicalistes participent à certaines réunions, Hubert Lapaille((Lapaille, Hubert (Poulseur 1888-1985), ouvrier carrier, secrétaire générale de la Centrale de la pierre, secrétaire de la CGTB clandestine après le départ de Bondas à Londres (déporté à Buchenwald 1944), député de Huy-Waremme puis sénateur après-guerre.)) qui remplace Bondas, jusqu’à son arrestation, Louis Major((Major, Louis (Ostende 1902- Anvers 1985), ouvrier textile, diplômé de l’EOS, secrétaire de l’UBOT (ouvriers du transport), secrétaire général du Syndicat des dockers du port d’Anvers, secrétaire national de la CGTB, y compris durant la guerre, de la FGTB après-guerre, député d’ Anvers et ministre de l’emploi et du travail.)), Achille Van Acker((Van Acker, Achille, (Bruges, 1898-1975), député de Bruges, secrétaire du syndicat des ouvriers du Bâtiment de Flandre occidentale, puis de la Fédération régionale des syndicats socialistes de l’arrondissement de Bruges, député de Bruges, militant du parti socialiste clandestin pendant la guerre, ministre et premier ministre à plusieurs reprises après-guerre. Le Pacte social est adopté et mis en œuvre alors qu’il est ministre du travail et de la prévoyance sociale.)). Fuss a également contacts avec Arthur Jauniaux((Jauniaux, Arthur (Haine St Paul 1883-Overijse 1949), enseignant, militant JGS, secrétaire des Mutualités socialistes du Centre, secrétaire de la Centrale d’Education ouvrière, puis de l’Union nationale des mutualités socialistes (1913), fondateur de l’association internationale de sécurité sociale (1927), professeur à l’EOS, sénateur socialiste. Il est l’interlocuteur mutualiste du Comité ouvrier-patronal.)) (Mutualités socialistes) qui transmet à ses collègues. Le côté patronal est représenté par Paul Goldschmidt et son adjoint Georges Velter (Fabrimétal). Il ne s’agit pas de négociations institutionnelles mais de préparation de l’avenir par des hommes de « bonne volonté ». Afin de réaliser les réformes envisagées, mais non réalisées et d’assurer la stabilité sociale à la Libération. Fuss et Goldschmidt constituent les piliers du groupe qui se réunit, chaque semaine, notamment chez ce dernier à Ohain (B-W) et au siège de Fabrimétal (rue des Drapiers à Bxl). L’opinion social-démocrate est la plus représentée (voir notices).
   
2. Le projet d’accord est envoyé à Londres, où l’on réfléchit également à l’après-guerre. Mais c’est à l’occasion d’une Conférence nationale du travail le 14 octobre 1944 (Bruxelles est libérée le 4 septembre), que le projet est défendu publiquement et approuvé. La guerre n’est pas finie, le pays n’est pas encore totalement libéré, un accord entre les partenaires sociaux semble indispensable pour redresser rapidement le pays. Le gouvernement Pierlot II réunit l’ensemble des forces politiques du pays du Bloc catholique aux communistes. Le décret-loi est signé le 28 décembre 1944, afin de pouvoir entrer en application dès 1945. Nous sommes en pleine offensive Von Rudstedt, « la Bataille des Ardennes », à l’issue encore incertaine. Consensus et rapidité montrent l’importance accordée à une réforme fondamentale, profonde, qui structure la société belge jusqu’à aujourd’hui. Il y a des critiques, fortes parfois (mutualités chrétiennes contre l’obligation, patronales contre un système lourd pour les entreprises, de l’extrême gauche syndicale, contre le principe d’un accord paritaire…) mais la guerre, et la nécessité d’une entente forte pour reconstruire non seulement le pays, mais la société toute entière, l’emportent. Les syndicalistes réformistes, surtout socialistes l’ont emporté grâce à l’aile « moderniste » du CCI qui se transforme en FIB devenue ensuite FEB. Personne ne veut revoir le bras de fer qui a eu lieu à la fin de la guerre (1918-1921), le système paritaire l’emporte.

Le pays est doté d’un système structuré, pérenne, de sécurité sociale, étendu aux indépendants en 1956-1963.

« Sécurité sociale »

1. L’expression et le concept s’imposent définitivement.
   
2. La réforme a lieu également dans d’autres pays au même moment mais s’en distingue. Contrairement au système Beveridge (RU), il n’est pas universel, même si l’objectif est de l’étendre ultérieurement. Contrairement à la France, il est général, uniformisé et centralisé pour tous les salariés excepté une (seule) exception, les mineurs. En revanche, il n’est pas étatisé (craintes du patronat et des chrétiens) et est géré paritairement par les partenaires sociaux dans le cadre de parastataux autonomes.
   
3. Un « Office national de sécurité sociale »(ONSS) » est créé, il a pour mission de collecter et contrôler les cotisations patronales et des salariés, versées trimestriellement par les entreprises et de les répartir vers les divers branches de la Sécurité Sociale (pensions, maladie invalidité (INAMI), emploi (ONEM), allocations familiales (1930), congés annuels (1936) ).
   
4. D’emblée, il est décidé d’augmenter les indemnités, par rapport aux régimes précédents, afin de créer de véritables « revenus de remplacement », plutôt que d’accorder de « l’aide sociale ». Les pensions bénéficient d’un régime de répartition, les cotisations des actifs assurant le paiement des retraites des pensionnés. L’élargissement de la base contributive devait théoriquement en assurer le financement
   
5. Dès sa création, outre les questions d’organisation importantes, la Sécurité Sociale fait l’objet de réflexions sur de nécessaires réformes. En effet l’allongement rapide de l’espérance de vie (plus de vingt ans en trois quart de siècle), les progrès de la médecine et de son coût, suscités par la réforme elle-même, la croissance de la population bénéficiaire, l’augmentation du niveau de vie, l’extension de la notion et de l’indemnisation du chômage…font naître les inquiétudes sur son financement.
   
6. Ce système n’est rendu possible que par l’évolution de la technologie, en particulier le traitement électromécanique des données, expérimenté par la mise en place des allocations familiales dix ans plus tôt (utilisation de cartes perforées). Goldschmidt, ingénieur électricien s’en est particulièrement occupé. Ce qui explique notamment sa nomination à la tête de l’ONSS dès sa création(1945). Nombreux sont les anciens résistants dans l’administration de l’ONSS.

Consensus politique / consensus social ?

Si le projet est rapidement adopté et rendu opérationnel, existe-t-il un véritable consensus dans la société à propos de cette réforme ? Oui au sein du Comité qui l’a élaborée, oui à la Conférence nationale du travail, oui au sein du gouvernement, mais ailleurs ?

1. Le patronat, contrairement aux apparences est structurellement divisé. Entre anciens et nouveaux, petits et grands, importateurs et exportateurs, patrons-propriétaires et patrons-salariés. Ici la division oppose sans doute plutôt les entreprises intensives en travail (comme les mines, mais extérieures à l’accord ) ou en capital. Ici le rôle de Goldschmidt indiquerait l’influence croissante des seconds sur les premiers, réfractaires au rôle attribué aux syndicats qui avaient dominé jusqu’alors. Les réticences au Pacte social ont été annihilées par le mantra de Velter-Goldschmidt répétée à tous leurs interlocuteurs : si on touche au texte, on va tout faire sauter, autrement dit, s’il n’y a pas accord sur tout, il n’y a accord sur rien. Le patronat a du faire confiance à ses représentants. La paix sociale a primé sur les réticences. Le patronat a le souvenir de la plus importante période gréviste que le pays a connu en 1919-1920.
   
2. Les syndicats chrétiens ont eu peu la main sur les discussions, l’aile flamande est empêtrée dans sa politique de moindre mal avec l’occupant. La résistance est plus forte du côté wallon, personnalisée par Pauwels. Les acquis lui semblaient plus importants que la perte de la liberté, idem du côté mutualité.
   
3. Les syndicats socialistes résistants sont à la manœuvre, ils ne dépendent pas d’une personnalité, leurs représentants sont interchangeables. Ils poursuivent tous la vieille revendication depuis la création du POB, des assurances sociales obligatoires, pourquoi pas une gestion paritaire, puisque cela fonctionne pour les conditions de travail et de rémunérations, depuis la création des Commissions paritaires par Joseph Wauters en 1919. Ils sont les seuls à ne pas être divisés sur la question. Ils ont de surcroit un solide allié, qui est également un conseiller spécialisé dans ces questions depuis 30 ans, en France, en Belgique et à l’OIT. C’est la cheville ouvrière de la réforme ; Henri Fuss qui a pour devise, celle de l’OIT « Si vis pacem , cole justitiam »(Si tu veux la paix, cultive la justice).
   
4. Les syndicats non « réformistes » sont relativement muets, ou la littérature reste muette à ce jour à leur sujet. Le MSU met en cause la représentativité des signataires du texte. Seul Vercruyce , leader des tramwaymen du Brabant, vieux militant d’un syndicalisme de « luttes de classe », s’y oppose vivement : « J’accuse le citoyen Fuss d’avoir trahi les intérêts la classe ouvrière , en s’acoquinant avec les membres du CCI …(pour) quelques améliorations insignifiantes en matière de chômage, d’indemnités de santé… J’accuse Fuss d’agir exclusivement au profit du capitalisme belge » (octobre 1944). La charge est rude et injustifiée, puisque c’était la charge salariale qui était augmentée et qui pouvait nuire à la compétitivité des entreprises. Il a fallu d’ailleurs un accord ultérieur sur la productivité pour répondre à cette question.
   
5. Les réticences viennent de certains milieux de travailleurs qui se plaignent de l’accroissement des cotisations et/ou qui serviront à d’autres dans le cadre d’un accord solidaire (employés chrétiens par exemple). Les médecins y voient une grave atteinte à la liberté de leur pratique. L’opinion publique n’est pas enthousiaste. Un sondage INSOC, en 1947, révèle que 42% des belges n’y sont pas favorables, plus encore chez les ouvriers.

Le gouvernement est conscient d’entrée de jeu des difficultés et insiste sur le côté provisoire des mesures adoptées qui devront être évaluées et adaptées continument.

Depuis sa naissance la Sécurité sociale est en débat et cela ne risque pas de s’arrêter. Elle se révèle être un pilier et un enjeu majeur de la société contemporaine et sa défense une exigence démocratique. La solidarité qu’elle implique est de la responsabilité de tous pour le bénéfice de chacun et inversement. Tout à fait comme les mesures de protection actuelles contre le virus, organisations syndicales et mutuellistes restées nationales ne s’y trompent pas qui la défendent bec et ongles, tandis que nationalistes flamands se plaignent qu’elle coûte aux flamands et que les libéraux considèrent qu’elle coûte trop cher.

« Het sociaal pact was een overwinning voor de gematigde, pragmatische vleugel binnen de socialistische vakbeweging » (R. Hemmerijckx, 2003 p. 115). Le « pacte social » 1944 s’inscrit parfaitement dans la société de compromis à la belge, mise progressivement en place depuis la première guerre mondiale. Basé sur une entente minimale entre employeurs et salariés, réunis dans des organes paritaires. Il est une proposition structurelle d’apaisement de la société au lendemain de tragiques événements et le gage d’un progrès social généralisé dans l’avenir.

Bibliographie

• Leboutte, René, Puissant, Jean, Scuto, Denis Un siècle d’histoire industrielle, Belgique, Luxembourg, Pays-Bas, industrialisation et sociétés (1873-1973). SEDES, Paris, 1998
• Hemmerijckx, Rik Van verzet tot koudeoorlog (1940-1949), machtstrijd om het ABVV, VUBpress-Amsab, Brussel-Gent, 2003
• Neuville, Jean La CSC en l’an 40, le déchirement et la difficile reconstruction de l’unité.
• Van Themsche Guy, La sécurité sociale, POLHIS-Deboeck, Bruxelles1994
• Vleminckx, Henri Fuss (1862-1864) : Sociale zekerheid als instrument van vrede en sociale rechtwaardigheid in Belgisch tijdschrift voor sociale zekerheid-1-2009